El alcalde y el ingeniero

(nueva perspectiva de la aprobación del plan Cerdà en su 150 aniversario)
Glòria Santa-Maria Batlló

Se cumplen ahora los 150 años de la aprobación definitiva del proyecto de ensanche de Barcelona del ingeniero Ildefons Cerdà, el 31 de mayo de 1860. Es, pues, una buena ocasión para revisar y analizar el contexto barcelonés de aquel momento, punto de llegada de un largo recorrido del municipio de Barcelona en lucha durante décadas para obtener su ensanche. Cuestión primordial es entender la lógica de la actuación del Ayuntamiento de Barcelona, presidido por el progresista Josep Santa-Maria, que lideró la defensa de las competencias municipales ante la tendencia centralizadora del Estado.

El derribo de las murallas durante el Bienio Progresista (1854-1856), junto con la aprobación de unas bases de ensanche ilimitado y la elaboración por Ildefons Cerdà del plano topográfico de la llanura de Barcelona, supusieron avances decisivos para las aspiraciones de la ciudad. Pero el acuerdo municipal de escoger el proyecto por concurso público, y todo el proceso hacia el ensanche, quedaron en suspenso con el regreso de los moderados al Gobierno en 1856. Además, la desaparición de las murallas, aunque era un paso imprescindible, no era suficiente si Barcelona mantenía el estatuto de plaza de guerra, que podría comportar nuevas fortificaciones o unos fuertes exteriores sin murallas; es decir, un ensanche supeditado a la conveniencia estratégica militar.

Pero la situación política cambia el 30 de junio de 1858 con la formación de un gobierno de Unión Liberal, alianza de moderados y progresistas, presidido por Leopoldo O’Donnell. El nuevo ejecutivo nombra alcalde de Barcelona al progresista Josep Santa-Maria y Gelbert, cuya última actuación política relevante había sido la presidencia de la Junta de Derribo de las murallas durante el intento fallido en el período progresista de 1843. El acceso a la alcaldía de Santa-Maria posibilita, en ese contexto de cambio político, la ruptura con la línea del anterior Ayuntamiento y la reanudación del programa de ensanche frustrado con el fin del Bienio Progresista.

Así, el nuevo alcalde y el consistorio barcelonés sitúan como prioritaria la reivindicación que Barcelona deje de ser plaza de guerra. En consecuencia, cuando a finales de julio de 1858, el Gobierno central aprueba un anteproyecto de ensanche limitado, elaborado por ingenieros militares y por el arquitecto Francesc Daniel Molina, el Ayuntamiento lo rechaza y demanda en contrapartida que Barcelona deje de ser plaza fuerte, como condición indispensable para que el ensanche sea ilimitado. Esta petición municipal es aceptada por el Gobierno el 9 de diciembre de 1858 y se abren así las puertas al ensanche.

Reanudación del programa municipal del Bienio Progresista

La nueva coyuntura favorable a la expansión ilimitada de la ciudad, en un contexto de duración efímera de los gobiernos del Estado, es aprovechada rápidamente por el Ayuntamiento presidido por Santa-Maria que, con la renovación de concejales del día 1 de enero de 1859, tenía mayoría progresista.

El consistorio reemprende y actualiza el programa del Bienio Progresista de manera inmediata:

• Reivindicación de la propiedad municipal de los terrenos de las antiguas murallas (que habían sido adjudicados al ministerio de Guerra), para calles espacios y edificios públicos del ensanche.
• Propuesta de modificación de la ley de expropiación forzosa vigente, por considerar que favorecía a los propietarios particulares en detrimento del interés público.
• Actualización de las bases para la formación del plano de ensanche, directrices que se habían aprobado en 1855 cuando Cerdà era concejal. Las bases de 1859 serán similares a las de 1855: ensanche ilimitado, amplitud de las vías: los paseos de 30 a 60 metros y las otras calles de 12 a 30 metros; obligación de destinar a patios, jardines y huertos una superficie igual a la edificada, etc.
• Convocatoria de un concurso público de proyectos de ensanche regido por las bases aprobadas. Se cumplía así el acuerdo municipal tomado el 27 de noviembre de 1855 -cuando se presentó al pleno del consistorio el plano topográfico elaborado por Cerdà- de elegir el plano urbanístico de ensanche por concurso público.
• Potenciación de la participación ciudadana a través de la Comisión Consultiva, formada por representantes de las entidades ciudadanas.

En este programa se introducían dos novedades importantes y sin precedentes en relación al del Bienio Progresista: la modificación de la ley de expropiación forzosa, en vigor desde 1836, y la introducción de la mejora y reforma de la antigua ciudad en las bases de ensanche.

Para resolver el problema de la financiación de la construcción de la nueva ciudad y la reforma del casco antiguo, la filosofía del consistorio era que fuesen sufragadas por los propietarios del ensanche que, al convertirse sus terrenos rústicos en edificables, serían los grandes beneficiarios de la operación. Así, además de proponer una modificación de la ley de expropiación forzosa en esa dirección, el Ayuntamiento elaboró también unas bases económicas que partían del principio de prescindir de la idea de expropiación y consiguiente indemnización del terreno para vías públicas, substituyéndola por la cesión gratuita al municipio de los propietarios que quisiesen edificar en la nueva ciudad. Se prescribía asimismo un impuesto del 30% sobre el valor de los solares edificables del ensanche, cuya mitad se destinaría a la reforma de la ciudad antigua. Pero la oposición de los propietarios contó con el apoyo del Gobierno central que rechazó las propuestas municipales.

A pesar de la oposición de los propietarios del interior a la reforma del casco antiguo, que albergaba en aquel momento la totalidad de la población de Barcelona, el alcalde se implicó personalmente en defender que el ensanche tenía que comportar necesariamente la reforma y mejora de sus condiciones higiénicas:

"Mezquino y sin elevadas miras sería el ensanche si sus consecuencias no fueran extensivas á la mejora de lo existente, si la Barcelona antigua no debiese ver desaparecidas todas sus condiciones antihigiénicas, de ninguna comodidad, de falta de ornato, esas condiciones que tanto la afean á los ojos de nacionales y extranjeros. Entonces el ensanche fuera una monstruosidad, un todo informe que las pondría más en relieve, y por esto el Ayuntamiento consignó, -y esa es cabalmente su mayor gloria- que el ensanche tenía dos objetos: uno la mejora de lo existente, otro el verdadero ensanche, lo que realmente lo constituye".
(Carta del alcalde Josep Santa-Maria y Gelbert al gobernador civil de Barcelona, Ignasi Llasera y Esteve, 30 de junio de 1859)

Aprobación unilateral del proyecto de Cerdà y reacción municipal

Al margen del proceso municipal y por su cuenta, Ildefons Cerdà opta por la vía que le parece más directa para la aprobación de su proyecto: adelantarse a todo el mundo y pedir al Ministerio de Fomento –para el que había trabajado como funcionario hasta 1849- autorización para realizar los estudios de ensanche y reforma de Barcelona. El permiso para realizarlos, en doce meses y sin derecho a la concesión definitiva del proyecto si no se consideraba conveniente, se le concede por Real Orden de 2 de febrero de 1859. Al Ayuntamiento le llega esta noticia el 11 de febrero, cuando ya hace más de un mes que ha iniciado el proceso que culminará en el concurso municipal; proceso que cuenta con la aprobación del gobernador civil.

Cerdà, sin tener acabadas las bases económicas, adelanta la presentación de su proyecto al Ministerio de Fomento al 18 de abril de 1859, el día siguiente a la publicación en el "Diario de Barcelona" de la convocatoria del concurso municipal. Es decir, dos meses y medio después de recibir autorización para realizar los estudios, cuando en realidad contaba con un plazo de 12 meses. Poco después, como es sabido, el Gobierno aprobó el plano de Ildefons Cerdà encargándole también la elaboración de las ordenanzas de construcción y de urbanismo, por Real Orden de 7 de junio de 1859. Inmediatamente, los propietarios de los terrenos de la zona del ensanche, ávidos por empezar a construir, apoyaron el proyecto de Cerdà y pidieron permiso al Gobierno para iniciar las obras.

Pero la aprobación gubernamental del proyecto de Cerdà, sin tener en cuenta al Ayuntamiento, entraba en contradicción con las competencias del consistorio de Barcelona a quien, por la Ley de Organización y Atribuciones de los Ayuntamientos de 1845, correspondía deliberar sobre el plano de ensanche y elaborar las ordenanzas municipales, independientemente de en qué ministerio radicase el expediente. Una vez ejercida esta competencia municipal, la decisión final la debía tomar el Gobierno del Estado. Se daba la circunstancia, además, que la convocatoria del concurso había quedado legitimada por la publicación en el Boletín Oficial del Estado, que entonces se llamaba "Gaceta de Madrid", el 24 de abril de 1859 y en los boletines oficiales de todas las provincias. Por otro lado, más de treinta opositores estaban ya elaborando sus proyectos.

En consecuencia, el consistorio barcelonés, sorprendido por la adjudicación del ensanche a Ildefons Cerdà en pleno proceso del concurso público, presenta un recurso contra esta decisión por vulneración de las atribuciones municipales. La exposición del Ayuntamiento, aprobada el 9 de julio de 1859, recogía los argumentos legales del dictamen de sus letrados, pero incorporaba también las razones políticas municipalistas:

"[...] el ensanche de Barcelona á nadie en primer término interesa sino á esta misma ciudad, que tiene su razón de ser, que tiene vida propia, como la tiene un individuo; ella debe pues darse cuenta de su existencia, ella está en el deber de conocer y apreciar las condiciones de su desenvolvimiento, de su desarrollo moral y material, porque según sean éstos, se afianza ó destruye su porvenir, se consolidan ó caen por tierra los inmensos gérmenes de su prosperidad y pujanza actual y futura [...] y sobre todo queda siempre en pie el hecho singularísimo, quizá sin ejemplar en la historia de un pueblo, de haberse adoptado para su extensión un plano, privándose al Ayuntamiento del derecho de deliberar acerca del mismo, de conocer y dar su opinión sobre sus más o menos favorables condiciones.
[...] el Ayuntamiento no acierta á explicarse el por qué el ingeniero Cerdà huyendo, como quien dice, del concurso, lidia honrosa para el verdadero saber, para el artista de corazón, se apresuró a buscar la aprobación de sus obras fuera de aquella vía natural, la más propia, para recoger merecidos laureles [...].
[...] se han llevado las cosas al extremo, apenas creíble, de facultar á un particular para escribir un proyecto de ordenanzas de construcción y de policía urbana, sin hacer caso de las atribuciones conferidas á las Municipalidades á tenor del párrafo 1.º del artículo 81 de la ley orgánica de estos cuerpos. [...]
¿Cómo es admisible, Señora, que tratándose de mejoras materiales y en un asunto que afecta á Barcelona, el Ayuntamiento no sepa siquiera lo que se ha resuelto, ni cómo se ha resuelto? [...] De todas maneras, Señora, la Real orden mencionada vulnera hondamente y mina por su base las atribuciones de esta Corporación".
(Extracto de la exposición del Ayuntamiento de Barcelona dirigida a la reina, 9 de julio de 1859).

El gobierno municipal toma además otra decisión. Una comisión de concejales viaja, a finales de julio de 1859, a Madrid para exponer verbalmente al Gobierno las razones del Ayuntamiento y pide también reiteradamente la participación de Cerdà en el concurso municipal. Los concejales dicen incluso tener noticias de que el proyecto del ingeniero es muy bueno y podría ser el predilecto del Ayuntamiento, pero que tenía que someterse al concurso público como todos los demás.

Paralelamente, el 11 de agosto de 1859, el alcalde Josep Santa-Maria propone que sea acuñada una medalla de oro que, desde noviembre de 1855, estaba pendiente de entregarse a Cerdà en agradecimiento por la elaboración del plano topográfico de la llanura de Barcelona. Es sintomático que, cuando hacía casi cuatro años que se había acordado conceder la medalla a Cerdà, fuese precisamente en aquellos momentos en que el Ayuntamiento estaba reclamando en Madrid en contra de la aprobación del proyecto de ensanche del ingeniero, que el alcalde plantease al gobierno municipal no retrasar más la entrega de la medalla. Parece que sólo puede interpretarse como un gesto de buena disposición hacia Cerdà, que reforzaba la petición de que se presentase al concurso reiterada por la comisión de concejales en las entrevistas con el Gobierno del Estado.

La pugna entre Fomento y Gobernación en el trasfondo del ensanche de Barcelona

Pero los concejales no tuvieron éxito en su reclamación en Madrid, entre otras cosas porque la decisión para reconducir el proceso ya estaba tomada. Así, una Real Orden de 31 de julio de 1859 permitía celebrar el concurso municipal, pero reservaba al Gobierno la facultad de escoger entre el plano de Cerdà y el ganador del concurso.

Sin revelar la Real Orden promulgada, hasta el final de las conversaciones entre concejales de Barcelona y Gobierno, el ministro de Fomento reconocía que el Ayuntamiento tenía atribuciones deliberativas sobre el ensanche, pero adujo en un primer momento que el plano aprobado por el Gobierno era el mismo que el consistorio había aprobado en 1855 y, posteriormente, que era un corolario de dicho plano. Los concejales replicaron que lo único que había aprobado el Ayuntamiento en 1855 era el plano topográfico y había acordado que el plano de ensanche se escogería por concurso público. Todos los ministros a excepción del de Fomento, marqués de Corvera, y el presidente del gobierno, Leopoldo O’Donnell, dieron la razón al Ayuntamiento.

En realidad, y aquí estriba el punto clave de todo este asunto, las entrevistas con los ministros revelan un fuerte enfrentamiento entre el ministro de Gobernación, José Posada Herrera, que ofrecía su pleno apoyo a las reclamaciones del Ayuntamiento de Barcelona, y el marqués de Corvera, ministro de Fomento, que había aprobado el plano de Cerdà. Posada Herrera había visto denegada, el 24 de marzo, su reclamación del expediente de ensanche de Barcelona, radicado en Fomento, y acusaba a Fomento de absorber asuntos competencia de Gobernación y de tender a absorberlos todos. Precisamente, cuando era Gobernación el ministerio encargado de desarrollar uno de los principios programáticos del Gobierno de la Unión Liberal: la descentralización administrativa.

El proyecto de Cerdà interesaba a Fomento como modelo general de ensanche en todo el reino, junto a una serie de proyectos de amplio alcance territorial a ejecutar por su equipo de ingenieros. En este marco se evidenciaba una entente bajo mano, desde el principio del proceso, entre Fomento y Cerdà en detrimento de Gobernación y de las competencias municipales de Barcelona.

Posteriormente, el alcalde Josep Santa-Maria se niega a cumplir una Real Orden de 17 de septiembre de 1859 que mandaba al Ayuntamiento que evaluase el proyecto de Cerdà al margen del concurso. La negativa del alcalde obedecía a que la condición previa del Ayuntamiento era que el ingeniero se presentase al concurso, que sería juzgado por un tribunal técnico independiente. Como es sabido, se celebró el certamen municipal -al que no se presentó Cerdà- y obtuvo el premio el proyecto del arquitecto Antoni Rovira y Trias.

La decisión posterior del Gobierno de rechazar el proyecto ganador del concurso y ratificar el de Cerdà, el 31 de mayo de 1860, fue acatada por el Ayuntamiento de Barcelona. La postura del alcalde era facilitar el inicio del ensanche sin más dilaciones. Pero, al mismo tiempo, el consistorio barcelonés proponía unas nuevas bases económicas adaptadas a la aprobación del plan Cerdà, y pidió la modificación del plano en tres aspectos clave: abrir la plaza de Catalunya (no prevista por Cerdà), construir un bulevar de circunvalación de 60 metros de anchura (en substitución de la ronda de 30 metros del plano aprobado) y conservar el paseo de San Juan.

El 7 de septiembre de 1860 el ministerio de Gobernación recupera los expedientes de ensanche de Barcelona y Madrid, radicados hasta ese momento en Fomento. El Ayuntamiento de Barcelona reclama sus competencias sobre ensanche y reforma, asumidas por el Gobierno Civil con Cerdà como técnico asesor a partir de julio de 1860, y le serán reconocidas por Real Orden de 13 de septiembre de 1862. A consecuencia de ello Cerdà pasa del Gobierno Civil al Ayuntamiento donde ejercerá de concejal y se integrará en la Comisión de Ensanche a partir de enero de 1863.

Pero el Gobierno central no aprobó ni el plan económico del Ayuntamiento ni el de Cerdà, en cambio, el 29 de junio de 1864 promulgó la Ley de ensanche de las poblaciones. Esta norma prescribía que los ayuntamientos tenían que pagar los costes de urbanización de las calles, además de indemnizar a los propietarios de los terrenos. El Ayuntamiento de Barcelona no disponía de recursos y la falta de financiación retrasó la urbanización del ensanche e imposibilitó la reforma de la ciudad vieja.

El compromiso municipalista decimonónico está hoy de máxima actualidad, entre otras cosas, porque formuló "avant la lettre" el principio de subsidiariedad adoptado por la Unión Europea: que todo aquello que pueda hacer la administración más próxima al ciudadano, no lo haga la superior. Es decir, cuanto más cerca de los ciudadanos se gobierne, mejor, porque la fundamentación del poder político es el servicio a la sociedad. Ello comporta reforzar el poder político y la autoridad del gobierno local que necesita, en consecuencia, recursos económicos suficientes y una gestión democrática transparente.

Glòria Santa-Maria Batlló.
Autora del libro "Decidir la ciutat futura, Barcelona 1859", publicado por el Museo de Historia de Barcelona. Este artículo ofrece una síntesis de algunos aspectos de la investigación realizada.